مسئولیت ساخت و ساز در شهرها و روستاهای ایران بر عهده کیست؟

مقدمه :

وزیر راه وشهرسازی در همایش اخیر هیئت عمومی نظام مهندسی ساختمان استانها ، نکات مهمی را افزون بر اظهارات گذشته شان در خصوص وضعیت ساخت وساز و مسئولیت شهرداری ها خصوصاً در کلان شهرها و از جمله شهر تهران بیان نمودند. شهردار محترم تهران نیز در این همایش مطالبی را در خصوص وظایف شهرداری بیان داشتند که هر چند حضور و آشتی ایشان در جمع مهندسان و متولیان ساخت و ساز قابل تقدیر بود اما اظهارات ایشان و پاسخ غیر مستقیم وی به سخنان وزیر محترم راه و شهرسازی قابل نقد و اعتراض جدی است و البته تلاش ها و زحمات ایشان در طول سال های اخیر در شهر تهران بر هیچکس پوشیده نیست. سخنان آقای دکتر آخوندی در حقیقت درد جدی و شاه بیت اصلی حل معضلات ساخت وساز در حوزه مهندسی شهری است. واقعیت های مهمی که اینجانب نیز بعنوان کمترین فعال در این حوزه و در مناسبت های گوناگون و محافل متعدد حرفه ای از سالیان گذشته تا کنون بیان نموده ام. به همین مناسبت اینجانب در این نوشتار سعی نموده ام با اشاره وملاحظه بخشی از سوابق مرتبط و موجود با این موضوع و نقش شهرداری در چرخه ساخت و ساز شهری ، زوایای تاریک این مسئله را روشن و تعلل ها،کم کاری ها و عدم مسئولیت پذیری شهر داری را در این زمینه بررسی نمایم. واضح است که در این کنکاش سخن اصلی با شهرداری های بزرگ کشور و از جمله شهرداری تهران است.

بیان مسئله:

علی رغم گذشت دهها سال از انقلاب اسلامی و پیشرفت های گوناگون در حوزه توسعه وعمران کشور، متأسفانه هنوز قانون و نظام جامع فراگیری برای ساخت وساز در کشور وجود ندارد. نظام فنی و اجرایی برای ساخت وساز های موضوع طرح های عمرانی دولتی و نظام مهندسی ساختمان برای ساخت و سازهای غیر دولتی و عمدتاً در حوزه های شهری هزکدام فقط توانسته اند به بخشی از مسائل ساخت وساز بپردازند و در عمل کارایی لازم را از دست داده اند. ضمن آنکه در برخی موارد در تناقض با هم هستند از اهداف اصلی نیز دورگشته اند که البته در این میان انحراف نظام مهندسی ساختمان از اهداف آن بیشتر از نظام دیگر است.

از طرفی شهرداری های کشور و خصوصاً شهرداری های بزرگ عمدتاً دارای ضوابط و مقررات محلی هستند که آنها نیز در بسیاری از موارد در تناقض با همدیگر و حتی در تعارض با اقلیم محلی خود هستند .

در حال حاضر شهرداری ها برای انجام خدمات مهندسی ساختمان و در اجرای قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان از مهندسان عضو سازمان های نظام مهندسی که دارای پروانه اشتقال به کار مهندسی هستند استفاده می‌کنند. این مهندسان امور طراحی و نظارت فنی بر ساخت و ساز های دارای پروانه ساختمانی صادره از شهرداری را انجام می‌دهند. برای اجرای ساختمان نیز، شهرداری ها سخت گیری لازم را انجام نمی‌دهند و بنابر این سازندگان و مجریان فعلی ساختمان غالباً فاقد مجوز و صلاحیت حرفه ای می باشند. آنچه امروز مورد مناقشه است، مسئولیت کنترل و نظارت بر ساخت و ساز های شهری است. شهرداری مدعی عدم مسئولیت پذیری در امر کنترل کیفیت و نظارت است و این امر را متوجه نظامات مهندسی و مهندسین ناظر میداند و نظامات مهندسی نیز شهرداری را مسئول می‌دانند. برای روشن شدن واقعیت ابتدا به ذکر چند مستند قانونی می‌پردازیم: به استناد ماده ۲۳ قانون نوسازی وعمران شهری مصوب ۱۳۴۷، شهرداری ها دارای اختیار نظارت بر طرز استفاده از اراضی داخل محدوده و حریم شهر از جمله تعداد طبقات و ارتفاع و نماسازی و کیفیت ساختمان ها هستند.

۲- به استناد تبصره ۷ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها مصوب ۱۳۵۸ ، مهندسان ناظر و ناظرین شهرداری هردو مکلفند اجرای ساختمان ها را کنترل و نظارت نمایند.

۳- بر اساس تبصره ۶ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها مصوب ۱۳۵۸، شهرداری مکلف است از انجام امور خلاف پروانه جلوگیری نماید.

۴- بر اساس ماده ۲۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ ، شهرداری ها مکلفند مقررات ملی ساختمان را رعایت نمایند و عدم رعایت مقررات یاد شده تخلف از قانون محسوب می‌شود .

۵- بر اساس بند ۱۲-۱-۵-۹- مبحث دوازدهم مقررات ملی ساختمان ، شهرداری ها موظف به نظارت بر عملکرد مجری و مهندسان ناظر می‌باشند و در صورت بروز تخلف مراتب را به شورای انتظامی منعکس می‌نمایند.

با ملاحظه این موارد و سایر قوانین و مقررات موجود به وضوح مشخص خواهد شد که در حقیقت مهندسین عضو نظام مهندسی، به عنوان بازوی فنی شهرداری در امر طراحی و نظارت بر ساخت و ساز محسوب می‌شوند و با ملاحظه شرح مذاکرات مجلس شورای اسلامی مشخص می‌شود که قانون‌گذار در سال ۱۳۷۴ با توجه به ضعف‌های فنی موجود در ساختار شهرداری‌ها و کمبود عوامل فنی و در جهت استفاده از پتانسیل بالقوه‌ی مهندسین در کشور، اقدام به تأسیس سازمان نظام مهندسی به عنوان یک مؤسسه غیر دولتی نموده و در حقیقت همانطور که از قوانین مذکور مشخص است مسئول اصلی کنترل و نظارت بر ساخت و سازهای شهری هم در حوزه مقررات ملی ساختمان و هم ضوابط شهرسازی بر عهده شهرداری است و دست کم در هیچ کدام از قوانین موجود این مسئولیت از شهرداری سلب نشده است، چه آنکه پروانه ساختمانی نیز هم در صدور و هم در تخلف و هم در پایان کار که مستند ادارات ثبت اسناد برای صدور سند مالکیت است توسط مسئولین شهرداری امضا می‌شود. اساساً شکل‌گیری نهاد شهرداری به عنوان یک دولت محلی مد نظر بوده و شوراهای اسلامی شهرها نقش پارلمان محلی را دارند. شهرداری‌ها به عنوان دولت‌های محلی متولی نظارت و کنترل خدمات شهری در چارچوب قوانین ملی هستند. نباید تلقی داشت که در چنین فرایندی شهرداری فقط یک نهاد خدمت‌رسان و مسئول جمع‌آوری زباله و اخذ عوارض از مردم بوده و هیچ مسئولیت مشخصی در خصوص آسایش و ایمنی اهالی شهر ندارد. در حقیقت مسئول اصلی رعایت حقوق شهروندی، شهرداری است. هرچند واقعیت تلخ خودگردانی شهرداری‌ها و عدم حمایت مالی دولت‌های ملی از شهرداری‌ها باعث انحراف آن‌ها از وظایف اصلی آن‌ها شده اما این موضوع نباید به فروش حقوق مردم منجر شده و در تضاد با امنیت مردم باشد. البته در شهر تهران به دلیل مسائل خاص پایتخت، دولت باید به شهرداری کمک کند و در این هیچ شکی نیست. اما شهرداری نباید مسئولیت کنترل بر ساخت و سازها را بر عهده یک مهندس ناظر دارای مسئولیت محدود که فقط به صورت مرحله‌ای بر ساختمان نظارت می‌کند بگذارد و با استفاده از ضعف‌های موجود در قانون، از زیر بار مسئولیت شانه خالی کند.

به عنوان نمونه شهرداری تهران به عنوان بزرگترین شهرداری کشور باید گزارش دهد چه برخوردی با متخلفین ساختمانی از جمله در حوادث گودبرداری نموده و به عنوان مثال در حادثه گودبرداری شهرک غرب چه اقداماتی انجام داده و اصولاً آیا خود تقصیری در این موضوع نداشته است؟ از طرفی با انتشار آراء کمیسیون ماده ۱۰۰ معلوم کند چند درصد از تخلفات ارجاعی به آن کمیسیون منتج به تخریب و اعاده حقوق شهروندی شده و چرا در اکثر موارد دست‌اندازی به حقوق مردم و نقض حقوق شهروندی فقط به دریافت جریمه نقدی از متخلف و در حقیقت به خرید تخلف ختم شده است؟ هر چند این معضل فقط مربوط به تهران نیست و در اکثر شهرداری‌های کشور ساری و جاری است.

نکته حائز اهمیت دیگر کاستی‌های جدی موجود در نظامات مهندسی و انحراف آن‌ها از یک سازمان حرفه‌ای به یک تشکل صنفی است که دقیقاً مخالف منویات قانون‌گذار در تأسیس آن‌ بوده و جای تعجب است که چرا سازمان نظام مهندسی بسیار تمایل دارد بر خلاف قانون، نقش یک سازمان اجرایی را دارا باشد در حالیکه اهرم های آن را در اختیار ندارد؟

نتیجه گیری

با توجه به موارد فوق و واقعیت‌های موجود و اتفاقات حادث شده در کشور اقدامات زیر باید انجام شود:

۱-وزیر راه و شهرسازی قصد دارد لایحه جامع مهندسی ساختمان و نظام جامع ساخت و ساز را از طرف دولت به مجلس محترم شورای اسلامی تقدیم نماید. این اقدام بدون شک اگر با مشارکت همه بخش‌های دست‌اندرکار و استفاده از متخصصین امر صورت گیرد گره اصلی معضلات موجود را خواهد گشود. ضمن تحسین این اقدام، بسیار مفید خواهد بود در این امر حتماً یکپارچگی نظام فنی کشور ملاحظه قرار گیرد.

۲- مشکل اصلی حوزه مهندسی ساختمان در شهرهای ایران عدم وجود نظام مسئولیت‌پذیری است. می‌توان با تعریف مهندس مسئول در هر پروژه از گستردگی مسئولیت‌ها و پراکندگی خدمات مهندسی جلوگیری نمود و هنگام حادثه نیز به پاسخگوی آن مراجعه نمود.

۳- صرف نظر از زمان و نحوه تصویب قانون جامع ساخت و ساز و تا آن زمان پر واضح است که شهرداری کماکان مسئول کنترل و نظارت بر ساخت و ساز است و البته کنترل ساخت و ساز نباید فقط کنترل فرآیند باشد. انتظار می‌رود شهرداری‌های محترم کشور-از جمله تهران- با ملاحظه همه واقعیت‌های موجود در این زمینه از هیچ کوششی فروگذار ننموده و به مسئولیت قانونی خویش عمل کنند و به این واقعیت توجه کنند که نمی‌توان در یک پروژه‌ای که شهرداری و مالک و سازنده هر کدام عوارض و سودهای قابل ملاحظه و میلیاردی اخذ می‌کنند، مسئولیت همه کار را بر عهده یک مهندس ناظر گذاشت که وظیفه‌اش ارسال ۴ یا ۵ گزارش مرحله‌ای و نه نظارت مقیم بوده و دستمزدش ناچیز و از چند میلیون تومان بالاتر نیست.

۴- با توجه به اعلام آمادگی و استقبال شورای محترم شهر و شهردار محترم تهران و سخنان وزیر محترم راه و شهرسازی در جلسه سال قبل شورای شهر تهران و همدلی موجود، مسئولین محترم وزارت راه و شهرسازی و شهرداری تهران با هم‌اندیشی و مشورت راه‌های حل سریع این معضلات خصوصاً درحوزه شهرسازی را بررسی و در جهت رفع مشکلات فعلی اقدام نمایند.

۵- متأسفانه اخلاق حرفه ای به شکل اصولی و صحیح در نظامات مهندسی رعایت نمی شود. واضح است مسئولیت برخی از اتفاقات صورت گرفته در حوزه ساخت و ساز بر عهده مهندسان است. سازمان نظام مهندسی باید به توسعه مهندسی و اخلاق حرفه ای بیشتر توجه کرده و بجای دخالت در امور صنفی موجبات تعالی مهندسی ساختمان را در کشور به وجود آورند.

۶- نقش وزارت محترم کشور در این میان کمتر از دیگران نیست. نقشی که در گذشته و خصوصاً پس از تشکیل شوراها به خوبی ایفا نشده است. شهرداریها و دهیاریها هر چند در سلسله مراتب سازمانی در عرض وزارت کشور هستند اما متأسفانه کنترل های لازم بر روی آنها انجام نمی شود و کنترل مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا فقط بصورت فرآیندی است که باید در این زمینه وزارت کشور به مسئولیت خویش عمل کند و در صورت لزوم قوانین لازم را تهیه و یا اصلاح نماید. آشفتگی و تعرض به محیط زیست و طبیعت و تخلفات گسترده ساخت و ساز در روستاها و شهرهای توریستی خصوصاً در شمال کشور نتیجه تأسف بار نبود همین کنترل و نظارت است.

۷- دولت محترم همانطور که از ابتدا با اصلاح روند پیشین سعی در حمایت بیشتر از شهرداریها دارد، با اصلاح قوانین و مقررات موجود و با همکاری مجلس محترم شورای اسلامی راهکارهای تأمین مالی شهرداریها را بررسی کند و شهرداریها نیز حتماً برای تأمین مالی خود راههای دیگری را بررسی کنند و البته در بسیاری از شهرها بدلایل توانمندی های بالقوه ای که دارند این مشکل به راحتی و با داشتن شهردار و شورای خلاق و توانمند قابل حل است. نباید به بهانه عدم وجود منابع مالی حقوق مردم و شهر به فروش و مزایده گذاشته شود. آینده ما با چنین وضعی بسیار غم انگیز خواهد بود.

دکتر غلامرضا هوایی
مدیر کل دفتر مقررات ملی ساختمان