اشکالات طرح عملیات بانکداری بدون ربا

اقتصادتهران: مجری طرح اصلاح نظام بانکی کشور در دو بخش به بیان اهم اشکالات طرح عملیات بانکداری بدون ربا پیشنهادی مجلس پرداخته است.

بخش اول: نقدهای کلی

۱- جای بسی تاسف است که بعد از گذشت بیست و سه سال از اجرای قانون عملیات بانکداری بدون ربا باز از عنوان “بانکداری بدون ربا ” استفاده می شود. در حالی که قانون عملیات بانکداری بدون ربا که عمده تاکیدش بر حذف ربا از سیستم پولی و بانکی کشور است خود محل تناقض و صوری سازی است. تجربه اجرای قانون عملیات بانکداری بدون ربا خود بر این امر گواه است که تاکید صرف بر حذف ربا بدون ملاحظه و در نظر گرفتن ابعاد حقوقی، اقتصادی و بانکی موضوع خود مهمترین علت صوری بودن اجرای قانون در عمل بوده است. لذا در حال حاضر با توجه به اسناد بالادستی و تاکیدات ویژه مقام معظم رهبری بر الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت و اجرای عدالت و اقتصاد مقاومتی بهتر است از عنوان بانکداری اسلامی استفاده کنیم که ناظر بر حذف ربا، غرر، غبن، ظلم و… از نظام پولی و بانکی و همچنین رعایت عدالت و قوام اقتصادی در اجرای طرحها و سرمایه گذاری است که می تواند ضامن تحرک بخش واقعی اقتصاد و تحریک تولید و اشتغالزایی شود و گرنه ارائه طرحی که فقط به ظاهر به دنبال حذف ربا ازشبکه بانکی است در حالی که ابعاد دیگر حقوقی،اقتصادی و حسابداری و اجرایی آن لحاظ نشده عملا ناکارآمدی چنین طرحهایی رابیش از پیش نشان خواهد داد.

۲- در حال حاضر قبل از مقصر دانستن بانکها و شبکه بانکی بهتر است به علل موجده چنین نارسایی های در اجرای قوانین پولی و بانکی کشور توجه نمود. بانکها و شبکه بانکی جملگی تابع قوانین و مقررات، آیین نامه ها، ضوابط و دستورالعمل ها و بخشنامه های تعیین شده از سوی نهادهای بالادستی خود هستند و تحت کنترل دستگاههای نظارتی و حاکمیتی می باشند. چگونه است بدون اصلاح نظام پولی و حتی بالاتر از آن نظام مالی کشور نمایندگان محترم مجلس می خواهند برای شبکه بانکی تعیین تکلیف کنند. پر واضح است چنین قوانین و مقرراتی چنانچه از طریق اشراف به مسائل نظام پولی و بانکی وضع نشوند هیچ گره گشایی مفیدی نخواهند داشت و بر انبوه مقررات نامرتبط اضافه خواهند شد که بر بلاتکلیفی ها خواهد افزود. شایسته است حال که بیش از شش سال است نهادهای مختلف در وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی برای تدوین دو لایحه مهم بانک مرکزی و بانکداری تلاش می کنند با همکاری تنگاتنگ نمایندگان محترم مجلس و دولت این مهم در مراحل پایانی خود به مسیر درست و صحیح خود بازگردد و فرصت اصلاح نظام بانکی به سالها بلاتکلیفی احاله نشود.

۳- اگرچه زحمتی که برخی نمایندگان محترم به ویژه جناب بحرینی در بازنگری طرح اولیه کشیدند قابل تقدیر است و انصافا وقت زیادی را با کسب نظر از صاحب نظران و هماهنگی با مجری طرح اصلاح نظام بانکی و بانک مرکزی برای تکمیل این طرح متحمل شدند اما لازم است برای درمان نظام بانکی ابتدا و قبل از همه لایحه بانک مرکزی اصلاح شود که از سال ۱۳۵۱ تاکنون تغییری در آن بوجود نیامده است. اگر نمایندگان محترم که این طرح را تهیه کرده اند دغدغه اسلام دارند که دارند این سوال مهم مطرح است مگر اسلامی کردن عملیات بانکی فقط به روابط حقوقی و قراردادهای بانکی منحصر است و شامل تصمیمات شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی نمی شود؟ چرا آقایان به ضرورت اصلاح ترکیب شورای پول و اعتبار و تفکیک آن به شورای سیاستگذاری و  هیأت نظارت که پیشنهادی بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی است و باعث اصلاح جریان سیاستگذاری و نظارت خواهد شد اهمیتی نداده اند و فقط هم و غم خود را به ایجاد هیأت نظارت متمرکز کرده اند؟ بنابر آنچه گفته شد به نظر ما برای اصلاح نظام بانکی قبل از همه لازم است لایحه بانک مرکزی که در جلسات مشترک بررسی کارشناسی فیمابین وزارت اقتصاد و بانک مرکزی نهایی شده در دستور کار مجلس محترم قرار گیرد.

۴- طرح مجلس محترم فاقد مطالعات پشتیبان است و به همین جهت ابعاد پیشنهادات ارائه شده به لحاظ کارشناسی تعیین تکلیف نشده و در اغلب موادی که تغییر ماهوی جدی را پیشنهاد می کند تعیین تکلیف ابعاد موضوع و تهیه آیین نامه یا دستورالعمل مربوط بر عهده هیات نظارت گذاشته شده است. واضح است هیأت نظارت توان تهیه این موارد تکلیف شده را ندارد و معاونت نظارتی بانک مرکزی فقط قادر است به وظایف معمولی خود در باب نظارت بر بانکها همت گمارد. بنابر این این نوع تعیین تکلیف امور امر بی ثمری است و نتیجه لازم را عاید نخواهد کرد. نمونه و شاهد مثال در این باب تصویب قانون تسهیل در سال ۸۶ است که موضوع مهمی مثل ضرورت تکیه بر عواید محور بودن طرحها و نه وثیقه محوری در آن به تصویب رسیده اما هیچ وقت جامه عمل نپوشیده و آیین نامه آن که قرار بود سه ماهه تصویب شود الان بعد از ۹ سال تهیه نشده و به تصویب نرسیده است.

۵- چنانچه قبل از همه لایحه بانک مرکزی در اولویت قرار گیرد موضوعات مهمی همچون تفکیک شورای پول و اعتبار، ساز و کار تعیین نرخ سود سیاستی و بازار بین بانکی ، سازمان نظارتی، نظام حاکمیت داده، شفافیت و بانکداری متمرکز و چارچوب نظام های رگولاتوری(مقررات گذاری) در هر یک از این موارد تعیین تکلیف می شود و راه برای لایحه بانکداری و نحوه اداره بانکها به خوبی باز می شود. اما عدم تعیین تعیین تکلیف در این امور مشکلات را بیشتر خواهد ساخت.

۶- طرح پیشنهادی بیشتر جنبه فقهی دارد و عملا به عملیات بانکداری بدون ربا متمرکز شده است. لازم است غیر از جوانب فقهی به جوانب حقوقی،اقتصادی، حسابداری، نظارتی، بانکی و اجرایی نیز توجه شود تا مشکلات ساختاری قانون بانکداری بدون ربا تکرار نشود. لازم به ذکر است در تدوین قانون یاد شده حداقل تلاش های لازم از سوی نمایندگان محترم و کارشناسان و صاحب نظران آن زمان به عمل آمده بود اما این طرح در واقع حاصل تلاش دو سه نفر از علمای حاضر در مجلس است اگرچه نظراتی نیز از دیگر صاحب نظران اعمال گردیده است. حداقل انتظار این است که شکل فعلی طرح به طور رسمی به وزارت اقتصاد، بانکها، بانک مرکزی، اتاق بازرگانی و صنایع و معدن و… ارسال شود و طی مدت محدودی نظرات آنان گرفته شود.

۷- در این طرح به موضوع ضرورت تفکیک بانکها به بانکهای تجاری، توسعه ای، تخصصی، سرمایه گذاری، منطقه ای، مجازی و… پرداخته نشده است حال آن در دنیای بانکداری امروز شاهد دهها نوع بانکداری با چارچوب وظایف و مأموریتها و ساختار متفاوت هستیم اما متاسفانه در کشور  ما همگان بانک را بانک تجاری می شناسند. و استانداردهای نظارتی بانکهای توسعه ای فعلی (به قرائت وزارت اقتصاد و نه بانک مرکزی) هیچ فرقی با بانک های تجاری ندارد. بی دلیل نیست که بانکهای توسعه ای نمی توانند در خدمت بخش واقعی اقتصاد و عمران کشور باشند.

۸- یکی از نکات مهم در خصوص ضرورت تفکیک انواع بانک و انواع بانکداری، ضرورت تفکیک معیارهای نظارتی در هر یک از این ابعاد است که با طرح مجلس این اقدام مهم دولت در تهیه دو لایحه بانک مرکزی و بانکداری که به این مهم توجه جدی کرده در پرده ابهام فرو می رود و حداقل سالها به فراموشی سپرده می شود.

۹- یکی از اقدامات خوب طرح مجلس که در واقع از طریق پیشنهادات شورای هماهنگی بانکها در سال ۱۳۸۹ به لایحه اولیه تهیه شده از سوی بانک مرکزی اضافه شده بودموضوع وکالتی دانستن رابطه بین سپرده گذار عقد قرض الحسنه و  بانک بود که مطابق با آن بانک موظف می شود سپرده های قرض الحسنه را فقط در مصارف قرض الحسنه بکارگیرد. این موضوع پیشنهاد خوبی است اما اختصاص آن به قرض الحسنه و نادیده گرفتن سایر سپرده ها که بخش اصلی سپرده ها را تشکیل می دهند چندان کارساز نیست. لذا پیشنهاد می شود مطابق موادی که از سوی طرح اصلاح نظام بانکی تهیه شده این تفکیک در همه سپرده ها لحاظ شود و سپرده های خاص با ابعاد وسیع تری نسبت به آنچه در این طرح مطرح شده مورد توجه قرار گیرد و حسابداری هر یک از این سپرده ها و نحوه تخصیص آن به طور جداگانه مورد توجه واقع شود و کارگروه ویژه ای به طور قانونی مأمور تدوین مقررات و ساز و کارهای اجرایی سازی این مهم تشکیل شود. این کار در واقع باعث خواهد شد نظام بانکی ما تجلی عملیاتی اصل “تبعیت نمو از اصل” گردد.

۱۰- شیوه جدیدی که در خصوص نحوه اخذ جرایم تأخیر و واریز آن به حساب ویژه بانک مرکزی مطرح شده اجرایی نیست و لذا لازم است نظرات اصلاحی بانکها مد نظر قرار گیرد.

۱۱- شورای فقهی پیشنهادی در این طرح اگرچه به نظر طراحان آن از جمله نقاط قوت طرح شناخته می شود و از نظر آنان ضامن اسلامیت نظام بانکی شمرده می شود اما باید گفت به دلیل این که این طرح به تحول ساختاری نپرداخته و عملا ساختارهای نظارتی تخصصی مورد توجه واقع نشده نظارت فقهی چندان کارساز نخواهد بود و بیم آن می رود با ادامه ناکارآمدی نظام پولی و بانکی به دلیل حلقه های مفقوده و مشکلات ساختاری به تدریج این امید به یأس تبدیل شود و خود بخود شورای فقهی هم مقصر این ناکارآمدی به حساب آید. در چند سال اخیر نیز بانک مرکزی از شورای فقهی بهره برده اما عملا کار به جایی نرسیده و این شورا کم فروغ نشان داده است. نکته دقیق تر این است که مشکلات اسلامی سازی نظام پولی و بانکی لزوما از طریق فقه متعارف که به طور عمده به روابط حقوقی مبتنی بر احکام شرعی و عقود بانکی تمرکز کرده حل نشده و نخواهد شد و شایسته است بعد از سی و سه سال از وضع قانون بانکداری بدون ربا در چارچوب علم اقتصاد متعارف به چارچوب اقتصاد اسلامی تمرکز کنیم که دغدغه اصلی آن تحقق اسلامیت نظام در چارچوب ضوابط شرعی و دنبال کردن دو معیار مهم عدالت و کارایی اقتصادی است.

۱۲- آنچه از سوی مدافعان طرح در جواب این سوال که “چرا عجله می کنید و حال که دولت تمام قوا در این زمینه در حال تدوین دو لایحه مهم است به یاری دولت نمی شتابید” شنیده می شود دغدغه عدم تداوم طرح از سوی نمایندگان جدید مجلس عنوان می شود که نمی تواند دلیل کاملی باشد. در ترکیب جدید مجلس شورای اسلامی افراد شایسته ای وجود دارند که می توانند این دو لایحه را به صورت حرفه ای تر دنبال کنند. شاید بهترین راهکار برای تأمین دغدغه طراحان محترم طرح ضرورت تدوین سیاستهای کلی ناظر بر اصلاح نظام پولی و بانکی از سوی مقام معظم رهبری است که هم مجلس و هم دولت را ملزم به تدوین و تصویب قوانینی کامل و دقیق و مبتنی بر اصول و موازین اسلامی است که می تواند متضمن ارائه الگویی جدید برای نظام پولی و بانکی باشد که جزو افتخارات نظام جمهوری اسلامی ایران نیز تلقی خواهد شد.

۱۳- در این طرح تکلیف بانکهای دولتی مشخص نیست. بانکهای دولتی با مشکلات عدیده ای از جهت قوانین و مقررات مواجه اند، که در این خصوص لازم است فصل مشخصی در قانون در باب نحوه استقرار حاکمیت شرکتی ، ترکیب مجمع عمومی، نظام حقوق و دستمزد، نظام گزینش، و آئین نامه استخدامی و نظایر آن تعیین تکلیف شود.

۱۴- درحال حاضر شکل گیری و تعیین نرخ های سود دستوری که از وجه شرعی قابل دفاعی نیز برخوردار نیست باعث تشویش و اختلال نظام اقتصادی کشور گردیده و منجر به عدم کارایی در دیگر بخش های اقتصادی شده است. این موضوع در این طرح مورد غفلت واقع شده است. لازم به ذکر است صرف نام بردن از عقود اسلامی در بخش عملیات بانکی مساله ای را حل نمی کند و معضل اساسی نظام بانکی که غالبا به صورت مجزا از بخش حقیقی اقتصاد عمل می کند همچنان حل نشده باقی خواهد ماند و ساختار سفته بازانه  در اقتصاد تقویت می شود. این در حالی است که اساسی ترین عاملی که باعث جذابیت مباحث مالی و بانکداری اسلامی در جهان شده همین فاکتور ارتباط متناظر بخش پولی با بخش واقعی اقتصاد است.

بخش دوم: نقدهای موردی

۱۵- اهم نواقص طرح در باب سیاستگذاری پولی

الف) عدم توجه طرح پیشنهادی مجلس به موضوع سیاست گذاری پولی

با توجه به چالشهای نظام پولی و بانکی کشور در حوزه سیاست گذاری پولی از جمله محدود بودن؛ اداری بودن و غیر منعطف بودن ابزارهای سیاستی و قوانین پیشنهادی باید به مقوله توسعه ابزارهای سیاست پولی، مکانیسم اجرای سیاستهای پولی و مسئولیت پذیری مقام سیاستگذاری پولی توجه نماید. در طرح  پیشنهادی توسط مجلس، موضوع سیاستگذاری پولی مغفول مانده است.

ب) لزوم توسعه ابزارهای سیاست پولی منطبق با اصول شریعت

یکی از مهمترین مشکلات سیاستگذاری پولی محدودیت در ابزارهای سیاست پولی  کارا و سازگار با اصول شریعت است. در قانون  پولی و بانکی کشور باید  ابزارهای سیاست پولی به منظور عملیات بازار باز مبتنی بر قواعد شریعت و همچنین ساز و کار اجرای سیاست پولی دیده شود. علاوه بر این  ظرفیت توسعه ابزراهای اسلامی به منظور سیاست گذاری پولی فراهم شود.

پ) عدم توجه به ساز کار اجرای سیاست پولی

در قانون باید سازکار اجرای سیاست های پولی بیان شود و  ضمن توجه به استقلال عملیاتی بانک مرکزی باید سازوکارهایی برای مسوولیت پذیری بانک مرکزی و تضمین انجام بی نقص وظایف آن پیش بینی شود.  در طرح پیشنهادی مقوله سازکار اجرای سیاست پولی مورد توجه قرار نگرفته است.

ت)  عدم تعیین اهداف سیاست پولی و الگوریتم اولویت بندی اهداف سیاست پولی

در قانون پولی و بانکی کشور باید  هدف( اهداف) سیاست  پولی روشن و مشخص باشد و در صورت تعدد اهداف سیاستهای پولی الگوریتم اولویت بندی آنها در قانون تصریح شود.   یکی از چالشهای سیاست پولی در کشور تعدد اهداف سیاست پولی و به دنبال آن عدم پاسخگویی مقام سیاست گذار گولی است. در قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱ اهداف سیاست پولی بدون اولویت بندی آورده شده است. بنابراین انتظار می رود که در طرح اصلاحی ضمن تصریح هدف( اهداف) سیاست پولی، مکانیسم اولویت بندی اهداف نیز روشن شود.

ث) عدم جهت گیری روشن درباره حدود استقلال بانک مرکزی

یکی از چالشهای سیاست پولی عدم استقلال بانک مرکزی در اهداف و ابزار سیاست پولی است. بر اساس استانداردهای بین المللی و تجارب کشورهای مختلف، بانک مرکزی در تعیین اهداف و انتخاب ابزارهای سیاست پولی سیاست پولی مستقل بوده و در قبال عدم تحقق اهداف سیاست پولی به مرجع تعیین شده در قانون پاسخگو باشد.در قوانین مدرن بانک مرکزی پرداخت اعتبارت بانک مرکزی به دولت محدود شده  است. در اقتصادهای مدرن مسئولیت  اجرای برنامه های توسعه ای بر عهده دولت است و دولتها موظفند از روشهای غیر تورمی مانند انتشار اوراق برای تامین مالی برنامه های توسعه استفاده کنند.  براین اساس قانون  پولی و بانکی کشور باید پرداخت اعتبارات به دولت را محدود نماید و شرایط انواع پرداختهای پولی مجاز را مشخصاً بیان دارد.

۱۶- در خصوص بانکهای دولتی نکات مهمی وجود دارد که در مواد این طرح پیش بینی نشده است. اهم این موارد به این شرح است:

الف) در بسیاری از موارد در اثر تصمیمات یا اعمال حاکمیت دولتی نمی تواند تصمیم های خود را بر اساس توجیهات فنی، اعتباری و اقتصادی موجهی بنا کند و لذا دچار تخصیص غیر کارای منابع خود می شود. در این موارد لازم است تصریح شود “هر گونه الزام اعطای اعتبار از سوی دولت زمانی مجاز است که قبلا منابع آن تأمین و به بانک مربوطه تخصیص داده شود”.

ب‌)  اگرچه با در ماده ۴ شمول قوانین به بانکداری دولتی تخصیص خورده اما این ماده کافی نیست و شایسته است به شکل زیر اصلاح شود: “بانکهای دولتی از شمول ضوابط و مقررات عمومی ناظر به وزارتخانه ها، دستگاهها، شرکتها و موسسات دولتی مستثنی می باشند و شمول قوانین بر بانکها مستلزم ذکر نام است”.

ج‌) موضوع اعمال حاکمیت شرکتی در خصوص بانکهای دولتی و ضرورت تفکیک رئیس هیأت مدیره از مدیرعامل و همچنین تعیین مدیرعامل از سوی هیأت مدیره امر مهمی است که در این طرح اگرچه زیربنای آن تأسیس شده اما راهکارهای اجرایی و زمانبندی تغییر اساسنامه و تهیه آیین نامه مربوط تعیین تکلیف نشده است.

۱۷- احکام مربوط به نرخ سود تسهیلات با بازده معین

ماده ۵۹طرح:  بانک مرکزی موظف است میانگین وزنی نرخ سود تسهیلات با بازدهی معین، اعطاء شده در شبکه بانکی کشور را در پایان هر هفته از طریق پایگاه اطلاع رسانی رسمی خود منتشر نماید. کلیه بانکها موظفند دسترسی برخط بانک مرکزی به اطلاعات مورد نیاز برای اجرای این حکم را فراهم نمایند. زمان اجرای این حکم، توسط بانک مرکزی و پس از تدارک و تمهید زیرساختها و مقدمات لازم تعیین خواهد شد.

 بررسی 

لازم است که توجه شود در متن طرح پیشنهادی به مکانیسم اطلاع رسانی نرخ سود اشاره شده است اما ساز وکار شکل گیری نرخ سود مغفول مانده است. با عنایت به اینکه در پاورقی توضیحی ماده مزبور  به ممنوعیت تعیین نرخ دستوری سود بانکی اشاره شده است اما هیچ ساز و کاری جهت شکل گیری نرخ سود معرفی نشده است.

در ادبیات اقتصادی دو نوع نرخ سود متصور است. نرخ سود بین بانکی که در بازار بین بانکی شکل می گیرید و نرخ سود سیاستگذاری که تضمین کننده اهداف سیاست پولی است. نرخ سود بازار بین بانکی با نرخ سود سپرده‌ها و نرخ سود تسهیلات ارتباط وثیقی دارد. در تدوین قوانین پولی و بانکی کشور لازم است ساز و کاری تعیین شود که اولاً شکل گیری نرخ سود در بازار بین بانکی بر اساس بازدهی در بخش واقعی را روشن سازد. لازم به ذکر است که در طرح مزبور به ممنوعیت نرخ سود دستوری اشاره شده است اما هیچ راهکار جایگزینی طراحی نشده است.

۱۸- ساز و کار ارائه شده برای صندوق ضمانت سپرده ها که بخشی از سرمایه آن از طریق جرایم تأخیر قرار است تأمین شود با موازین اسلامی مطابقت ندارد. چه اینکه بر اساس بانکداری اسلامی که مبتنی بر تضمین ریسک است ضرورتی به تضمین اصل سپرده ها در عقود مشارکتی و خطر پذیر وجود ندارد. لازم است اشاره شود که در قوانین بانکی دنیا، هدف از ضمانت سپرده حمایت از سپرده گذاران خرد است. لذا همه سپرده ها مشمول تضمین نمی گردد. باعث تاسف است که در مواد مطرح شده علاوه بر اینکه به فلسفه وجودی این نهاد توجه نشده جوانب شرعی مساله مورد غفلت است.

حسین عیوضلو؛ مجری طرح اصلاح نظام بانکی کشور